RESEÑA HISTÓRICA DEL CONTROL FISCAL

RESEÑA HISTÓRICA DEL CONTROL FISCAL
Los primeros procedimientos de control fiscal se remontan a la época colonial, entre ellos; la creación de la Real Hacienda de Venezuela (Coro, 1529). Para ese momento ejercía la vigilancia sobre el manejo de los bienes que se debían enviar a la Corona Española y no sobre los bienes del Estado. El Arca de las tres llaves, es otro recurso de control que se mantiene durante todo el período colonial y permitía realizar el control y la vigilancia del erario real. Las llaves se mantienen hoy día como emblema de la institución contralora.
Las tres llaves
El primer libro de la Real Hacienda de la provincia de Venezuela data del 29 de abril de 1529 y se inicia con un asiento "de lo recaudado de Juan de Ampíes y su gente al tiempo que el gobernador Micer Ambrosio desembarcó en esta tierra". Dos meses después del arribo de la primera expedición de los Belzares, capitaneada por el gobernador Ambrosio Alfínger, se llevan a cabo en Coro los registros de las cuentas de la Real Hacienda, a cargo de un tesorero, un contador y un factor y veedor. Las funciones de estos tres oficiales reales eran reglamentadas por la cédula instrucción promulgada por Juana la Loca el 17 de febrero de 1531. En la cédula se precisaba que los oficiales reales estaban en la obligación de depositar en un arca "todo el oro y las perlas que... pertenecieran al Rey". El arca tenía tres llaves con tres cerraduras diferentes, correspondiendo a cada oficial una de las llaves.
Se advertía que nadie podía sacar "ningún oro, ni perla, ni moneda" del arca sin la concurrencia y presencia de los tres oficiales reales. De esa manera se evitaba el fraude y el manejo doloso. Los oficiales reales, además, llevaban en un libro las cuentas por separado las cuales eran trasladadas posteriormente a un libro común y general. Y nada podía colocarse o extraerse del arca si antes no se registraba en el susodicho libro, a presencia del gobernador. Existía otro libro intitulado Libro de Acuerdos, donde se asentaba todo lo tocante a Hacienda que acordaran los oficiales reales. El libro permanecía en poder del tesorero. Como puede observarse, al unísono de las tres llaves, había tres libros; el particular de cada uno de los oficiales reales, el Común y General y el Libro de Acuerdos.
Estaba totalmente prohibido a los oficiales reales (el tesorero, el contador y el factor y veedor), en tiempo alguno tratar o contratar por sí o en compañía de otros "con maravedís ni otras cosas", directa ni indirectamente, en público o en secreto, so pena de incurrir en la multa de cien mil maravedís por cada vez que lo hicieren. Tampoco podían cambiar de residencia sin una licencia especial, y cuando tuvieren necesidad de ausentarse del pueblo debía ser por causa justa, necesaria y aprobada por la justicia.
Se ordenaba un tanteo general de las cuentas semestralmente, y los oficiales reales debían enviar el resultado a la corte en el primer navío que zarpara con destino a España. El cuño con el cual se marcaba el oro tenía que depositarse en el arca de las tres llaves, y para sacarlo se requería la presencia y el consentimiento pleno de los tres oficiales reales. Se recomendaba que en el acta debía permanecer un libro copiador de oficios, donde se anotaba la correspondencia enviada por la corte y las respuestas a esos despachos.
La Real Cédula del 17 de febrero de 1531 constituye el documento revelador del esmero y la vigilancia de España en el control y manejo de la administración de sus posesiones de ultramar. Es, en realidad, el antecedente histórico, con sus obvias diferencias, de lo que hoy es y representa la Contraloría General de la República. De allí, precisamente, el símbolo de las tres llaves.
Gobierno de Eleazar López Contreras
Tras la desaparición física del general Juan Vicente Gómez en 1935 y el arribo al gobierno nacional del general Eleazar López Contreras en 1936, surge en el país un intenso debate sobre la necesidad de modernizar el Estado, se discute el manejo escrupuloso de los recursos públicos y la pertinencia de instrumentar un organismo autónomo de control fiscal. La prensa, la radio y los mítines se encargaron de familiarizar a los venezolanos con dos expresiones hasta ese momento poco menos que desconocidas: democratización y vigilancia en el uso de los fondos públicos. El 21 de febrero de 1936, López Contreras presentó un programa de gobierno llamado "programa de Febrero" que prometía un régimen de legalidad donde la ley sea respetada por ciudadanos y funcionarios; el manejo escrupuloso de los fondos públicos y el perfeccionamiento de los sistemas de fiscalización; líneas que anticipan la creación de la Contraloría General de la República.
Creación de la Contraloría General de la República
En cumplimiento del "Programa de Febrero", el gobierno venezolano solicitó colaboración a la República de Colombia, que había organizado su institución contralora atendiendo a las recomendaciones de la Comisión Kemmerer, para crear la Contraloría General de la Nación (hoy Contraloría General de la República), hecho que ocurrió con la promulgación de la Ley Orgánica de Hacienda Nacional el 15 de julio de 1938. Sin embargo, las actividades propiamente dichas no se iniciaron sino 3 meses más tarde, el día 17 de octubre de 1938, bajo la conducción del doctor Gumersindo Torres Millet, primer Contralor General de la Nación. La Ley de Hacienda de 1938 da al nuevo organismo contralor una organización similar a la de la Contaduría General de Hacienda de 1918, al reafirmar la existencia de la Sala de Examen y de la Sala de Centralización y crea la Sala de Control) y un Departamento Jurídico, estructura vigente hasta 1975.
La Ley anterior, no tenía una base constitucional, en cuanto al órgano que ejercería el Control Fiscal, esta situación debilitaba al ente fiscalizador porque sus funciones estaban sometida al juego político implícito en la Ley, que puede ser modificada por el legislador en los momentos en que la actuación del órgano fiscal no fuera conveniente.
No obstante, en la Constitución de 1947 se otorga rango Constitucional a la Contraloría General de la República y se prevé la posibilidad de extender sus funciones a los Estados y Municipios, luego ocurre, el golpe militar (11-11-1948) haciendo inefectiva esta disposición constitucional de reciente data, convirtiéndose el ente Contralor en una generosa y complaciente oficina de registros contables del Régimen Dictatorial.
En la Constitución de 1953, se crea en un artículo (95) la Contraloría de la Nación, pero la competencia para inspeccionar y fiscalizar los ingresos y egresos del tesoro Nacional, se la asignaron al Poder Legislativo Nacional, la labor de control en este período fue inexistente.
En la Constitución Nacional del 23 de enero de 1961, se instituyó la denominación de Contraloría General de la República, la cual se mantiene en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela aprobada en 1999. En esta última se fortaleció la autonomía funcional y organizativa de la Contraloría General al pasar a formar parte del Poder Ciudadano, conjuntamente con el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo.
Se reguló en un capítulo especial, el segundo del Título VIII, artículos 234 al 239, lo referente a la Contraloría General de la República, asignándole la típica función de Control Fiscal, es decir, “el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a las mismas”, y convirtiendo en materia de reserva legal, “la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República y la oportunidad, índole y alcance de su intervención”. Igualmente califica al ente Contralor como un órgano auxiliar del Congreso, en sus función de control sobre la Hacienda Pública, estableciendo taxativamente que gozaría de autonomía funcional en el ejercicio de sus funciones, además contemplo la posibilidad de que el Ente Fiscalizador Nacional, extendiera por Ley a los institutos autónomos su acción fiscalizadora, así como a los estados y municipios, haciendo la salvedad de que debería mantenerse incólume la autonomía que la máxima norma le atribuía a los Entes Públicos señalados.
Desde su creación la Contraloría General ha sido regida por tres leyes orgánicas:
• Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial N° 1.712 Ext. del 06 de enero de 1975, la cual amplió sus potestades al establecer la valoración de la eficacia administrativa, tipificar las sanciones y otorgar valor probatorio a las actuaciones de la contraloría, salvo sentencia judicial contraria. Esta ley fue modificada en diciembre de 1984 para fortalecer el proceso de averiguaciones administrativas y delegar la potestad de abrir y sustanciar averiguaciones a los órganos de control interno de la administración.
• Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.017 Ext. del 13 de diciembre de 1995, que fortaleció su autonomía presupuestaria (el proyecto de presupuesto lo examinaba y aprobaba el Congreso de la República) y delegaba a la Administración las competencias de control previo, contabilidad fiscal, centralización contable y registro de empleados públicos, ejercidas por la Contraloría desde su creación.
• Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001, mediante la cual se estableció la rectoría del Sistema Nacional de Control Fiscal, definiendo el Sistema de Control Interno y los responsables de su funcionamiento, facultando al contralor para establecer la forma, oportunidad y el órgano de control fiscal ante el cual rinden cuenta los órganos y entes de la administración pública, los concursos públicos para designar a los titulares de los órganos de control fiscal, la competencia de estos órganos para imponer multas; estableciendo un procedimiento único para la determinación de responsabilidades, los supuestos generadores de responsabilidad administrativa, la competencia del Contralor para imponer suspensión del cargo sin goce de sueldo, inhabilitación para la función pública y la posibilidad de exigir la presentación periódica de la Declaración Jurada de Patrimonio. Además da competencia a la Contraloría para desarrollar acciones que faciliten la participación ciudadana en el control de la gestión pública.

DECLARACION DE LIMA-INTOSAI

DECLARACIÓN DE LIMA

SOBRE LAS LÍNEAS BÁSICAS

DE LA FISCALIZACIÓN

La Plata, agosto de 2006

DECLARACIÓN DE LIMA SOBRE

LAS LÍNEAS BÁSICAS DE LA FISCALIZACIÓN[1]

 

Prólogo

Cuando hace más de dos decenios, en octubre de 1997, los delegados al IX INCOSAI de Lima (Perú) aprobaron por aclamación la Declaración de Lima de Criterios sobre las Normas de Auditoría, surgieron grandes esperanzas de que llegarían a aplicarse en todo el mundo, pero no se tenía ninguna certidumbre a ese respecto.

Las experiencias que se han llevado a cabo desde entonces en relación con la Declaración de Lima han superado incluso las expectativas más elevadas, y han puesto de manifiesto que su influjo decisivo sobre el desarrollo de la auditoría pública en todos los países. La Declaración de Lima es importante para todas las Entidades Fiscalizadoras Superiores de la INTOSAI, sea cual fuere la región a la que pertenezcan, el desarrollo que hayan tenido, el modo en que se integren dentro del sistema de la Administración pública, o la forma en que estén organizadas.

El éxito de la Declaración se debe sobre todo al hecho de que, por una parte, abarca una amplia lista de todos los objetivos y temas relacionados con la auditoría de la Administración pública, y que, al mismo tiempo, son notablemente significativos y concisos, lo cual facilita su utilización, mientras que la claridad de su lenguaje garantiza que la atención se centre en los elementos principales.

El propósito esencial de la Declaración de Lima consiste en defender la independencia en la auditoría de la Administración pública. Una Entidad Fiscalizadora Superior que no pueda cumplir esta exigencia no se ajusta a las normas. Por consiguiente, no llama la atención que el tema de la independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores continúe siendo una cuestión que se debate de forma reiterada en el ámbito de la INTOSAI. Sin embargo, es preciso señalar que la Declaración no se aplica por el mero hecho de que se logre la independencia, sino que también se requiere que esta independencia esté sancionada por la legislación. Esto, no obstante, exige que las instituciones funcionen correctamente para que haya una seguridad jurídica, lo cual sólo podrá darse en una democracia que se rija por el imperio de la ley.

En consecuencia, el imperio de la ley y la democracia constituyen las premisas esenciales para una auditoría realmente independiente de la Administración pública, y al mismo tiempo, son los pilares en los que se basa la Declaración de Lima. Los conceptos que aparecen en la Declaración son valores esenciales e intemporales que continúan siendo del todo pertinentes a lo largo de los años, desde que fueron aprobados por primera vez. El hecho de que se haya decidido publicarlos de nuevo, más de veinte años después, constituye una prueba de la calidad y de la amplitud de espíritu de sus autores.

Hacemos llegar nuestro agradecimiento a la Revista Internacional de Auditoría Gubernamental por la publicación de esta nueva edición de la Declaración de Lima, debido a la importancia de este documento básico, que puede considerarse con toda justicia como la Carta Magna de la auditoría de la Administración pública. Por lo tanto, queda garantizado que la Declaración de Lima continuará divulgándose en el futuro. Nuestra tarea sigue siendo la puesta en práctica de sus elevados ideales.

Viena, finales de 1998.

Doctor Franz Fiedler

Secretario General del INTOSAI

DECLARACIÓN DE LIMA SOBRE LAS LÍNEAS BÁSICAS DE LA FISCALIZACIÓN

Preámbulo

El IX Congreso de INTOSAI reunido en Lima:

- Considerando que la utilización regular y racional de los fondos públicos constituye una de las condiciones esenciales para garantizar el buen manejo de las finanzas públicas y la eficacia de las decisiones adoptadas por la autoridad competente;

- Que, para lograr este objetivo, es indispensable que cada Estado cuente con una Entidad Fiscalizadora Superior eficaz, cuya independencia esté garantizada por la ley;

- Que la existencia de dicha Entidad es aún más necesaria por el hecho de que el Estado ha extendido sus actividades a los sectores socioeconómicos, saliéndose del estricto marco financiero tradicional;

- Que los objetivos específicos de la fiscalización, a saber, la apropiada y eficaz utilización de los fondos públicos, la búsqueda de una gestión rigurosa, la regularidad en la acción administrativa y la información, tanto a los poderes públicos como al país, mediante la publicación de informes objetivos, son necesarios para la estabilidad y el desarrollo de los Estados, en el sentido de los postulados de las Naciones Unidas;

- Que durante los anteriores congresos internacionales de la INTOSAI las Asambleas Plenarias adoptaron resoluciones cuya difusión ha sido aprobada por todos los países miembros;

Acuerda:

Publicar y difundir el documento titulado "Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización".

I. Generalidades

Artículo 1. Finalidad del control

La institución del control es inmanente a la economía financiera pública. El control no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la repetición de tales infracciones en el futuro.

Artículo 2. Control previo y control posterior

1. Si el control se lleva a cabo antes de la realización de las operaciones financieras o administrativas, se trata de un control previo; de lo contrario, de un control posterior.

2. Un control previo eficaz resulta imprescindible para una sana economía financiera pública. Puede ser ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, pero también por otras instituciones de control.

3. El control previo ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, implica la ventaja de poder impedir un perjuicio antes de producirse éste, pero la desventaja de comportar un trabajo excesivo y de que la responsabilidad basada en el derecho público no esté claramente definida. El control posterior ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, reclama la responsabilidad del órgano culpable, puede llevar a la indemnización del perjuicio producido y es apropiado para impedir, en el futuro, la repetición de infracciones.

4. La situación legal, las circunstancias y necesidades de cada país determinan si una Entidad Fiscalizadora Superior ejerce un control previo. El control posterior es una función inalienable de cada Entidad Fiscalizadora Superior, independientemente de un control previo ejercido.

Artículo 3. Control interno y externo

1. Los órganos de control interno pueden establecerse en el seno de los diferentes departamentos e instituciones; los órganos de control externo no pertenecen a la organización de la institución que debe ser controlada. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores son órganos del control externo.

2. Los órganos de control interno dependen necesariamente del director del departamento en cuya organización se crearon. No obstante, deben gozar de independencia funcional y organizativa en cuanto sea posible a tenor de la estructura constitucional correspondiente.

3. Incumbe a la Entidad Fiscalizadora Superior, como órgano de control externo, controlar la eficacia de los órganos de control interno. Asegurada la eficacia del órgano de control interno, ha de aspirarse a la delimitación de las respectivas funciones, a la delegación de las funciones oportunas y a la cooperación entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el órgano de control interno, independientemente del derecho de la Entidad Fiscalizador Superior a un control total.

Artículo 4. Control formal y control de las realizaciones

1. La tarea tradicional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores es el control de la legalidad y regularidad de las operaciones.

2. A este tipo de control, que sigue manteniendo su importancia y trascendencia, se una un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad, economicidad y eficiencia de las operaciones estatales, que no sólo abarca a cada operación sino a la actividad total de la administración, incluyendo su organización y los sistemas administrativos.

3. Los objetivos de control a que tienen que aspirar las Entidades Fiscalizadoras Superiores, legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las Operaciones, tienen básicamente la misma importancia; no obstante, la Entidad Fiscalizadora Superior tiene la facultad de determinar, en cada caso concreto, a cual de estos aspectos debe darse prioridad.

II. Independencia

Artículo 5 Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores.

2. Aunque una independencia absoluta respecto de los demás órganos estatales es imposible, por estar ella misma inserta en la totalidad estatal, las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben gozar de la independencia funcional y organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones.

3. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y el grado de su independencia deben regularse en la Constitución; los aspectos concretos podrán ser regulados por medio de Leyes. Especialmente deben gozar de una protección legal suficiente, garantizada por un Tribunal Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control.

Artículo 6 Independencia de los miembros y funcionarios de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

1. La independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores está inseparablemente unida a la independencia de sus miembros. Por miembros hay que entender aquellas personas a quienes corresponde tomar las decisiones propias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores y representarais, bajo su responsabilidad, en el exterior, es decir, los miembros de un colegio facultado para tomar decisiones o el Director de una Entidad Fiscalizadora Superior organizada monocráticamente.

2. La Constitución tiene que garantizar también la independencia de los miembros. En especial no debe verse afectada su independencia por los sistemas establecidos para su sustitución y que tienen que determinarse también en la Constitución.

3. Los funcionarios de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben ser absolutamente independientes, en su carrera profesional, de los organismos controlados y sus influencias.

Artículo 7 Independencia financiera de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

1. Hay que poner a disposición de las Entidades Fiscalizadoras Superiores los medios financieros necesarios para el cumplimiento de las funciones que les incumben.

2. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que poseer la facultad, llegado el caso, de solicitar directamente del organismo encargado del presupuesto estatal los medios financieros que estimen necesarios.

3. Los medios financieros puestos a disposición de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en una sección especial del presupuesto tienen que ser administrados por ellas bajo su propia responsabilidad.

III. Relación con Parlamento, Gobierno y Administración

Artículo 8 Relación con el Parlamento

La independencia otorgada a las Entidades Fiscalizadoras Superiores por la Constitución y la Ley, les garantiza un máximo de iniciativa y responsabilidad, aun cuando actúen como órganos del Parlamento y ejerzan el control por encargo de éste. La Constitución debe regular las relaciones entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el Parlamento, de acuerdo con las circunstancias y necesidades de cada país.

Artículo 9 Relación con el Gobierno y la Administración

La actividad del Gobierno, de las Autoridades Administrativas subordinadas y las demás instituciones dependientes, es objeto de control por parte de la Entidad Fiscalizadoras Superior. De ello no se deduce ninguna subordinación del Gobierno a la Entidad Fiscalizadora Superior. En particular, el Gobierno asume la plena y exclusiva responsabilidad de las operaciones realizadas por él y de sus omisiones y no puede remitirse a operaciones de control y dictámenes de la Entidad Fiscalizador Superior para su descargo - siempre que no se hayan dictado en forma de resoluciones judiciales ejecutables y firmes.

IV. Facultades de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

Artículo 10 Facultad de investigación

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben tener acceso a todos los documentos relacionados con las operaciones y el derecho a pedir de los órganos del departamento controlado todos los informes, de forma oral o escrita, que les parezcan necesarios.

2. La Entidad Fiscalizadora Superior tiene que decidir, en cada caso, si es conveniente realizar el control en la sede de la institución controlada o en la sede de la Entidad Fiscalizadora Superior.

3. Los plazos para la presentación de informes y documentos, incluidos los balances, han de determinarse por Ley o, según los casos, por la propia Entidad Fiscalizadora Superior.

Artículo 11 Ejecución de las verificaciones de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

1. Los órganos controlados tienen que responder a las verificaciones de control de la Entidad Fiscalizadora Superior, dentro de los plazos determinados generalmente por Ley o, en casos especiales, por la Entidad Fiscalizadora Superior, y dar a conocer las medidas adoptadas en base a dichas verificaciones de control.

2. Siempre que las verificaciones de control de la Entidad Fiscalizadora Superior no se dicten en forma de una resolución judicial firme y ejecutable, la Entidad Fiscalizadora Superior tiene que tener la facultad de dirigirse a la autoridad competente para que adopte las medidas necesarias y exija las correspondientes responsabilidades.

Artículo 12 Actividad pericial y otras formas de cooperación

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores pueden, en asuntos importantes, poner a disposición del Parlamento y de la Administración sus conocimientos técnicos en forma de dictámenes, incluso su opinión sobre proyectos de ley y otras disposiciones sobre cuestiones financieras. La Administración asume toda la responsabilidad respecto a la aceptación o rechazo del dictamen.

2. Prescripciones para un procedimiento de compensación conveniente y lo más uniforme posible, empero, sólo deben dictarse de acuerdo con la Entidad Fiscalizadora Superior.

V. Métodos de control, personal de control, intercambio internacional de experiencias

Artículo 13 Métodos de control y procedimientos

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben realizar su actividad de control de acuerdo con un programa previo trazado por ellas mismas. El derecho de ciertos órganos estatales de exigir, en casos especiales, la realización de determinadas verificaciones, no se verá afectado por aquella norma.

2. Dado que el control en muy pocos casos puede ser realizado exhaustivamente, las Entidades Fiscalizadoras Superiores tendrán que limitarse, en general, al procedimiento de muestreo. Este, sin embargo, debe realizarse en base a un programa dado y en tal número que resulte posible formarse un juicio sobre la calidad y la regularidad de las operaciones.

3. Los métodos de control deben adaptarse continuamente a los progresos de las ciencias y técnicas relacionadas con las operaciones.

4. Es conveniente la elaboración de manuales de control como medio de trabajo para los funcionarios de control.

Artículo 14 Personal de control

1. Los miembros y los funcionarios de control de la Entidad Fiscalizadora Superior tienen que tener la calificación e integridad moral necesarias para el perfecto cumplimiento de su tarea.

2. En el momento de la selección del personal de una Entidad Fiscalizadora Superior, tienen especial importancia una formación y una capacidad superiores al promedio, así como una experiencia profesional adecuada.

3. Especial atención requiere el perfeccionamiento teórico y práctico de todos los miembros y funcionarios de control de la Entidad Fiscalizadora Superior a nivel interno, universitario e internacional, fomentándolo por todos los medios posibles, tanto económicos como de organización. El perfeccionamiento tiene que exceder de los conocimientos de contabilidad y de los tradicionales jurídico-económicos y abarcar también empresariales, inclusive la elaboración electrónica de datos.

4. Para garantizar una alta cualificación del personal controlador, debe aspirarse a una remuneración concorde con las especiales exigencias profesionales.

5. Si, en determinadas circunstancias, por la necesidad de conocimientos técnicos específicos, no fuese suficiente el propio personal de control, convendría consultar peritos ajenos a la Entidad Fiscalizadora Superior.

Artículo 15 Intercambio internacional de experiencias

1. El cumplimiento de las funciones de las Entidades Fiscalizadoras Superiores se favorece eficazmente mediante el intercambio internacional de ideas y experiencias dentro de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

2. A este objetivo han servido hasta ahora los Congresos, los seminarios de formación que se han organizado en colaboración con las Naciones Unidas y otras instituciones, los grupos de trabajos regionales y la edición de publicaciones técnicas.

3. Sería deseable ampliar y profundizar estos esfuerzos y actividades. Tarea primordial es la elaboración de una terminología uniforme del control financiero público sobre la base del derecho comparado.

VI. Rendición de informes

Artículo 16 Rendición de informes al Parlamento y al público

1. La Entidad Fiscalizadora Superior debe tener, según la Constitución, el derecho y la obligación de rendir informe anualmente al Parlamento o al órgano estatal correspondiente, sobre los resultados de su actividad, y publicarlo. Así se garantizan una información y discusión amplias, a la vez que se incrementa la posibilidad de ejecutar las verificaciones realizadas por la Entidad Fiscalizadora Superior.

2. La Entidad Fiscalizadora Superior debe tener la posibilidad de rendir informe sobre hechos de especial importancia y trascendencia entre dos informes anuales.

3. El informe anual tiene que abarcar principalmente la actividad total de la Entidad Fiscalizadora Superior; no obstante, en el supuesto de que existan intereses especialmente dignos de ser protegidos o que estén protegidos por Ley, la Entidad Fiscalizadora Superior debe considerarlos cuidadosamente, así como la conveniencia de su publicación.

Artículo 17 Redacción de los informes

1. Los hechos enumerados en los informes tienen que representarse de forma objetiva y clara, limitándose a lo esencial. Deberán redactarse de manera precisa y comprensible.

2. La opinión de los departamentos e instituciones controlados respecto a las verificaciones de control de la Entidad Fiscalizadora Superior debe reflejarse de forma adecuada.

VII. Competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

Artículo 18 Base constitucional de las competencias de control; control de las operaciones estatales

1. Las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que ser especificadas en la Constitución, al menos en sus rasgos fundamentales, los detalles pueden regularse por Ley.

2. La formulación concreta de las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores depende de las circunstancias y necesidades de cada país.

3. Toda la actividad estatal estará sometida al control de la Entidad Fiscalizadora Superior, independientemente de que se refleje, o no, en el presupuesto general del Estado. Una exclusión del presupuesto no debe convertirse en una exclusión del control.

4. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben orientar su control hacia una clasificación presupuestaria adecuada y una sistema de cálculo lo más simple y claro posible.

Artículo 19 Control de las autoridades e instituciones en el extranjero

Las autoridades estatales y las instituciones establecidas en el extranjero deben ser controladas generalmente por la Entidad Fiscalizadora Superior. Al realizar el control en la sede de dichas instituciones, deben tenerse presentes los límites fijados por el Derecho Internacional; sin embargo, en casos justificados, tales límites deben ser reducidos de acuerdo con la evolución dinámica del Derecho Internacional.

Artículo 20 Control de los ingresos fiscales

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben ejercer un control, lo más amplio posible, de la recaudación de los ingresos fiscales, incluyendo las declaraciones individuales de los contribuyentes.

2. El control de los ingresos fiscales es, en primer lugar, un control de legalidad y regularidad; sin embargo, las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que controlar también la rentabilidad de la recaudación de impuestos y el cumplimiento de los presupuestos de ingresos así como, en caso necesario, proponer al organismo legislativo medidas de reforma.

Artículo 21 Contratos públicos y obras públicas

1. Los recursos considerables que el Estado emplea para contratos públicos y obras públicas justifican un control especialmente escrupuloso de los recursos empleados.

2. La subasta pública es el procedimiento más recomendable para obtener la oferta más favorable en precio y calidad. De no convocarse una pública subasta, la Entidad Fiscalizadora Superior debe investigar las razones de ello.

3. En el control de las obras públicas, la Entidad Fiscalizadora Superior debe procurar que existan normas apropiadas que regulen la actividad de la administración de dichas obras.

4. El control de las obras públicas no sólo abarca la regularidad de los pagos, sino también la rentabilidad de la obra y la calidad de su ejecución.

Artículo 22 Control de las instalaciones de elaboración electrónica de datos

También los recursos considerables empleados para instalaciones de elaboración electrónica de datos justifican un control adecuado. Hay que realizar un control sistemático del uso rentable de las instalaciones del proceso de datos, de la contratación del personal técnico cualificado que debe proceder, a ser posible, de la administración del organismo controlado, de la evitación de abusos y de la utilización de los resultados.

Artículo 23 Empresas económicas con participación del Estado

1. La expansión de la actividad económica del Estado se realiza con frecuencia a través de empresas establecidas a tenor del Derecho Privado. Estas empresas deberán estar sometidas al control de la Entidad Fiscalizadora Superior, siempre que el Estado disponga de una participación sustancial - que se da en el supuesto de participación mayoritaria - o ejerza una influencia decisiva.

2. Es conveniente que este control se ejerza a posteriori y que abarque también la rentabilidad, utilidad y racionalidad.

3. En el informe al Parlamento y a la opinión pública sobre estas empresas deben tenerse en cuenta las limitaciones debidas a la necesaria protección del secreto comercial e industrial.

Artículo 24 Control de instituciones subvencionadas

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben disponer de una autorización lo más amplia posible, para controlar el empleo de las subvenciones realizados con fondos públicos.

2. Si la finalidad del control lo exige, éste debe extenderse a la totalidad de las operaciones de la institución subvencionada, especialmente, si la subvención en sí o en proporción a los ingresos o a la situación financiera de la institución beneficiaria, es considerablemente elevada.

3. El empleo abusivo de los fondos de subvención debe comportar la obligación de reintegro.

Artículo 25 Control de Organismos Internacionales y Supranacionales

1. Los organismos internacionales y supranacionales cuyos gastos son sufragados con las cuotas de los países miembros, precisan, como cada Estado, de un control externo e independiente.

2. Si bien el control debe adaptarse a la estructura y las funciones del correspondiente organismo, sin embargo, tendrá que establecerse en base a principios semejantes a los que rigen el control superior de los países miembros.

3. Es necesario, para garantizar un control independiente, que los miembros de la institución, de control externo se elijan, primordialmente, entre los de la Entidad Fiscalizadora Superior.

INTOSAI - Sinopsis

Prólogo

En la actualidad en todo el mundo se reconoce la importancia de la auditoría gubernamental. Este avance va acompañado de una conciencia cada vez mayor acerca del significativo papel que desempeñan las entidades fiscalizadoras superiores de cada país (EFS). Al mismo tiempo, se han multiplicado las demandas y las expectativas con respecto a las EFS. En consecuencia, las entidades de auditoría gubernamental se enfrentan todos los días a un desafío permanente.

Durante más de 40 años la INTOSAI - Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores- ha proporcionado un marco institucional que sirve para afrontar demandas cada vez más exigentes. De acuerdo con el lema de la INTOSAI, “Experientia mutua omnibus prodestª”, el intercambio de experiencias entre los miembros de la INTOSAI y los consiguientes descubrimientos y perspectivas constituyen una garantía de que la auditoría gubernamental avanza continuamente hacia nuevas metas.

La INTOSAI, en su Declaración de Lima de Directrices sobre Preceptos de la Auditoría aprobada en 1977, estableció normas muy elevadas. El cumplimiento de dichas normas -entre las cuales merecen un énfasis especial la independencia de las EFS con respecto a las demás entidades de la Administración y un entorno democrático- constituye uno de los objetivos permanentes que se han propuesto la INTOSAI y sus miembros.

Todos los que propugnen sinceramente la necesidad de la auditoría gubernamental no pueden menos que defender su independencia, y de hecho, la plasmación jurídica de esta independencia sólo puede protegerse en el seno de una auténtica democracia. Por lo tanto, la auditoría gubernamental, la independencia y la democracia forman una unidad indivisible, y son un requisito indispensable para que las EFS lleven a cabo sus tareas de un modo eficaz. En consecuencia, es natural que el avance de la democratización haya dado como fruto el surgimiento de entidades de auditoría independientes en países que han pasado por procesos de reforma.

Este folleto brinda un breve resumen acerca de la historia, la organización y las tareas de la INTOSAI y sus logros, y efectuará una aportación significativa al fortalecimiento de la comunicación entre los miembros de la INTOSAI.

Franz Fiedler

Secretario General de la INTOSAI

 

Misión e historia

La INTOSAI es la organización profesional de entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de los países pertenecientes a las Naciones Unidas o a sus organismos especializados. Las EFS desempeñan una función esencial en la fiscalización de las cuentas y las actividades de la Administración pública, y en la promoción de una gestión financiera sana y de la obligación de rendir cuentas de los gobiernos. Puesto que los ciudadanos, los organismos de ayuda internacional y los demás organismos poseen expectativas cada vez más elevadas con respecto a las Administraciones nacionales, éstas dependen de las EFS para ayudarles a garantizar la obligación de rendir cuentas del sector público. La INTOSAI apoya a sus miembros en esta tarea proporcionándoles la oportunidad de compartir información y experiencias referentes a los retos que el mundo de hoy, cambiante y cada vez más interdependiente, plantea con respecto a la fiscalización y la valoración.

La INTOSAI se fundó en 1953 y ha pasado de los 34 países iniciales a tener más de 170 EFS miembros. Su Declaración de Lima sobre Pautas acerca de los Preceptos de Fiscalización, aprobada en el noveno congreso internacional y calificada de Carta Magna de la auditoría gubernamental, sirve de marco filosófico y conceptual para el trabajo de la INTOSAI. Los Estatutos de la INTOSAI, revisados y aprobados por unanimidad en el congreso de Washington en 1992, son la carta que rige la organización y describen la estructura, los miembros, el mandato y las normas de la INTOSAI. En el congreso de Washington se aprobaron también otras dos publicaciones básicas: las Normas de Auditoría y las Directrices para las Normas de Control Interno.

En su carácter de organismo pionero internacionalmente reconocido dentro de la fiscalización del sector público, la INTOSAI da a conocer pautas internacionales para la gestión financiera y también para otras áreas, desarrolla metodologías afines, proporciona formación y promueve el intercambio de información entre sus miembros. La INTOSAI trabaja en cinco idiomas: alemán, árabe, español, francés e inglés. Estructura Organizativa

La INTOSAI lleva a cabo su misión y sus objetivos a través de diversos órganos, programas y actividades. Sus órganos principales son:

- El Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INCOSAI)

Actuando como anfitriona una de las EFS miembros, el congreso trienal brinda a todos los miembros de la INTOSAI una oportunidad única de reunirse en un momento y en un lugar determinados con objeto de compartir experiencias, debatir cuestiones y aprobar recomendaciones con el propósito de mejorar en todo el mundo la obligación de rendir cuentas de los gobiernos. El hecho de que las Naciones Unidas, el Banco Mundial y otros organismos internacionales y profesionales participen en los congresos refleja la relación de la INTOSAI con estos organismos mundiales.

  - El Comité Directivo

Este Comité, que tiene dieciséis miembros, se reúne anualmente como órgano de dirección y continuidad entre los congresos. Con objeto de garantizar una representación equilibrada de todos los países miembros, en el Comité están representados siete grupos de trabajo regionales y los principales tipos de sistemas de fiscalización del sector público. El Presidente del Comité es el director de la EFS que actuó como anfitriona durante el último congreso.

- La Secretaría General

Situada en Viena (Austria), la Secretaría General constituye el soporte administrativo central de la INTOSAI, gestiona el presupuesto de ésta, está al servicio del Comité y de los Congresos, facilita las comunicaciones entre los miembros, y organiza seminarios y estudios especiales. El Secretario General es el Presidente del Tribunal de Cuentas de Austria.

- Grupos de Trabajo Regionales

  Existen siete grupos de trabajo que promueven con carácter regional los objetivos de la INTOSAI, brindando así a los miembros la oportunidad de centrar su atención en cuestiones específicas de su propia región.

  - Comisiones y Grupos de Trabajo

Gran parte del trabajo técnico de la INTOSAI se lleva a cabo en las comisiones y los grupos de trabajo creados para el avance de la profesión mediante el desarrollo y la publicación de normas profesionales, pautas, metodologías, bibliografías y otros materiales de consulta práctica. Los miembros de la INTOSAI participan en este trabajo formando parte de las comisiones, realizando comentarios sobre los productos de la labor de éstas, y asistiendo a sesiones técnicas durante los congresos.

Además, se han creado grupos de estudio con propósitos específicos, por ejemplo el Grupo de Estudio sobre Comunicaciones que se constituyó en 1993 para desarrollar estrategias y publicaciones relacionadas que mejorasen las comunicaciones entre los miembros de la INTOSAI, y otros grupos de estudio creados para redactar manuales sobre las comisiones de la INTOSAI, las reuniones del Comité Directivo y los congresos.

Grupos de Trabajo Regionales

Año en que se crearon:

- Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores   (OLACEFS), 1965.

- Organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores de África (AFROSAI), 1976.

- Organización Árabe de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ARABOSAI), 1976.

- Organización de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Asia (ASOSAI), 1978.

- Organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores del Pacífico del Sur  (SPASAI), 1987.

- Organización de las Entidades Fiscalizadoras Superiores del Caribe (CAROSAI), 1988.

- Organización de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de Europa (EUROSAI), 1990.

Comisiones y Grupos de Trabajo

- Comité de Normas de Auditoría

- Comité de Normas de Control Interno

- Comité de Normas de Contabilidad

- Comité de Deuda Pública

- Comité de Auditoría PED

- Grupo de Trabajo sobre Privatización

- Grupo de Trabajo sobre Evaluación de Programas

- Grupo de Trabajo sobre Auditoría del Medio Ambiente.

Formación

La INTOSAI es un organismo líder en la formación de auditores para el sector público. Sus seminarios bianuales, patrocinados conjuntamente con las Naciones Unidas, brindan formación a los miembros de países en vías de desarrollo. Los seminarios se iniciaron en 1971 y se celebran en Viena. Tratan temas como por ejemplo la fiscalización de proyectos de desarrollo, la fiscalización del PED y la aplicación de las normas de auditoría, contribuyendo a la investigación y al desarrollo de la metodología en estas áreas.

La Iniciativa de Desarrollo de la INTOSAI (IDI) se creó en el Congreso de Sydney de 1986 para brindar a los programas formativos de base regional una especialización en formación de formadores. Entre 1986 y 1994 la IDI ha llevado a cabo 68 cursos para más de 1.500 participantes procedentes de 150 entidades fiscalizadoras superiores. El intercambio de información constituye otra labor de la IDI que asumirá una función de mayor importancia a medida que la IDI descentralice sus actividades en las distintas regiones.

Publicaciones

El objetivo de la INTOSAI de promover la comunicación y facilitar el desarrollo profesional se logra a través de la publicación de:

- La Revista Internacional de Auditoría Gubernamental, revista profesional de la auditoría del sector público, que se publica con carácter trimestral en los cinco idiomas de trabajo de la INTOSAI;

 - Las Circulares de la INTOSAI, publicadas con carácter periódico por la Secretaría General para informar a los miembros sobre las actividades de la INTOSAI;

- Un Directorio de Miembros, actualizado anualmente, que constituye una lista completa de todas las EFS miembros, con sus direcciones, números de telecomunicación, idioma(s) de la INTOSAI preferido(s) y pertenencia a organismos regionales; y

- Las Actas de los Congresos, en las que figuran las conclusiones y las recomendaciones de los congresos, que las EFS pueden utilizar para fortalecer sus funciones y su independencia.

Además, las comisiones, los grupos de trabajo y los programas de formación de la INTOSAI publican asimismo una amplia variedad de materiales profesionales.

Premios

La INTOSAI otorga dos premios principales en sus congresos trienales. El Premio Jörg Kandutsch se concede a una entidad fiscalizadora superior que haya destacado por sus importantes perfeccionamientos e iniciativas dentro de la auditoría gubernamental. El Premio Elmer B. Staats se otorga al autor del mejor artículo que se haya publicado en la Revista Internacional de Auditoría Gubernamental.

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[1]  Para conocer más sobre la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), haga click aquí.

Objetivos del Control fiscal

Objetivos de la planificación fiscal

La planificación fiscal ha cobrado una importancia mucho mayor a medida que se fue perfeccionando la administración financiera. Esto se debe a que la ésta abarca un campo muy amplio de control de la actividad fiscal por lo que también se encuentra presente en la organización de los estados.

Es importante que tengamos en cuanta que la planificacion fiscal es una actividad empresarial que se lleva a cabo en todo el mundo, ya que la credibilidad de las finanzas públicas tiene cada vez mucho más peso en la mayoría de los países, especialmente en Latinoamérica.

De todas formas, en muchos países es muy difícil poder llevar un control sobre la planificación fiscal de las empresas ya que requieren de una decisión política y por supuesto, de instrumentos eficaces para su desarrollo. Desde el punto de vista funcional, la planificacion fiscal no se debe confundir con las operaciones del control fiscal que se encuentran sujetos a algún escrutinio. En este caso, decimos que los actos de control fiscal tienen un departamento propio que de dedica precisamente a controlar toda la gestión fiscal en una empresa. La aplicación de un sistema de planificación fiscal tiene por propósito de renovar el carácter formal que posee el control fiscal que solía efectuarse en vigencia de un estado de derecho dentro de la misma entidad empresarial. Específicamente, el objetivo de la planificacion fiscal es centrar el área que corresponda a la función de la misma, determinando los aspectos que resultan esenciales en la planificación, y en una forma sistemática, las demás atribuciones correspondientes a la constitución legar ejercida por el órgano fiscal correspondiente.

En cuanto a los objetivos generales que posee la planificación fiscal, podemos decir que los mismos son: la precisión de la relevancia y las características fundamentales que corresponden al sistema de control fiscal del país en donde se encuentra instalada la empresa, como también, destacar los objetivos y perspectivas que posee el análisis correspondiente sobre todas las posibles circunstancias fiscales. Por otra parte, la planificacion fiscal tiene por objetivo la determinación de los principales mecanismos que se emplean para la creación de las normas fiscales vigentes.

A su vez se dedica a analizar las características principales sobre la política fiscal que se emplea en dicho territorio, conocer los principales instrumentos y efectos tanto en la administración centralizada como en la administración descentralizada de una empresa. Es importante que tengamos en cuenta que si bien la planificación fiscal es parte de los recursos administrativos y de gestión que podemos encontrar en cualquier empresa, la misma como función de estado se encuentra distribuida entre varias entidades pertenecientes al derecho público, que llevan a cabo diferentes acciones de acuerdo a la estructura que les pertenece. De todas formas debemos considerar que aunque sean denominadas como instituciones de planificacion fiscal, esta no es la única actividad fiscal que llevan a cabo ya que a su vez, muchas veces se dedican a realizar los controles fiscales correspondientes a cada empresa que se encuentre en su área.

Planificación fiscal y control

A pesar de la relevancia que se le da a toda disciplina, la planificación fiscal posee una clasificación técnica, en la que puede observarse una gran falta de uniformidad. Siempre se ha hablado en el ámbito empresarial y comercial de que cualquier tipo de clasificación es peligrosa y seguramente debido a la tendencia propia de utilizar las clasificaciones para provocar una confusión entre las personas que se deben encargar de llevar a cabo cierta actividad, siempre se debe tener en cuenta que existen peligros dentro de toda disciplina, sin importar la clasificación que se le otorgue a la misma.